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少量危险废物未及时入库,能否认定为“擅自堆放危险废物”?
发布时间:2022-02-11 10:55

实践中,一些危险废物的生产单位已经建设了规范的危险废物暂存库,但由于日常管理不规范,未及时将生产出的危险废物放入危险废物暂存库中,而是放置于厂区空地或者危险废物暂存库周围,等到存够一定数量后再放入危险废物暂存库。对于这种行为应当如何认定、处罚?

一种观点认为,这一行为属于擅自堆放危险废物,应当适用《固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第三项进行处罚;另一种观点认为,这一行为属于未按国家有关规定和环境保护标准要求贮存危险废物,应当适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第六项的规定予以处罚。笔者同意后一种观点,具体理由如下:

一、从法律解释角度,“擅自堆放危险废物”应指长时间大量堆放危险废物

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)第七十九条规定“产生危险废物的单位,应当按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存、利用、处置危险废物,不得擅自倾倒、堆放。”上述规定中包含了一则义务性条款,即“应当按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存、利用、处置危险废物”,和一则禁止性条款,即“不得擅自倾倒、堆放”。《固废法》第一百一十二条规定违反本法规定,有下列行为之一,由生态环境主管部门责令改正,处以罚款,没收违法所得;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,可以责令停业或者关闭:……(三)擅自倾倒、堆放危险废物的……(六)未按照国家环境保护标准贮存、利用、处置危险废物或者将危险废物混入非危险废物中贮存的……”上述禁止性条款对应的罚则是《固废法》第一百一十二条第(三)项,义务性条款对应的罚则是《固废法》第一百一十二条第(六)项。因此,《固废法》第七十九条实际上规定了两种环境违法行为,并对应于不同的罚则,但二者之间存在一定的交叉之处。擅自堆放危险废物,实际上已经包含了“未按国家有关规定和环境保护标准要求贮存危险废物”的含义,换句话说,擅自堆放危险废物必然不符合国家规定和环境保护标准,但又不限于此,二者如何区分?

笔者认为,区分二者的关键在于存放危险废物的时间和数量上。所谓“堆放”在上述法律中未给予解释,就文义来看,堆放是指“放置成堆”,即大量危险废物堆放在一起,因此“堆放”本身隐含了数量较大的含义;从体系解释角度,堆放与“倾倒”并列,表明二者的危害具有相当性,因此这里的“堆放”不仅有数量的要求,也有长时间放置,甚至丢弃的含义。回到本文提出的问题,对于一些产废单位,在危险废物管理中不规范,对于生产的危险废物未及时入库,如果数量不大、时间较短,不宜认定未“擅自堆放危险废物”。

二、适用《固废法》第一百一十二条第(六)项处罚,符合过罚相当原则

《固废法》第一百一十二条第二款规定“有前款第一项、第二项、第五项、第六项、第七项、第八项、第九项、第十二项、第十三项行为之一,处十万元以上一百万元以下的罚款;有前款第三项、第四项、第十项、第十一项行为之一,处所需处置费用三倍以上五倍以下的罚款,所需处置费用不足二十万元的,按二十万元计算。”因此,如果对于类似案件适用《固废法》第一百一十二条第(三)项规定进行处罚,罚款数额最低为六十万元,而适用第(六)项进行处罚,罚款的幅度为十万元至一百万元。对于危险废物数量较少、短时间放置于露天环境的行为,企业主观恶性一般不大,危害后果一般也较小,如按照第(六)项处罚,明显过重,适用第(三)项处罚,能够更好的体现罚过相当原则。

三、在行政执法的实践中,对于危险废物数量较少、短时间放置于露天环境的行为一般不认定为“擅自堆放危险废物”

笔者通过检索各地生态环境部门公布的行政处罚决定书,发现在行政执法的实践中,对于危险废物数量极少、短时间放置于露天环境的行为,一般按《固废法》第一百一十二条第六项的规定(“未按照国家环境保护标准贮存、利用、处置危险废物或者将危险废物混入非危险废物中贮存的”)进行处罚。如宁波市生态环境局甬环余罚字[2021]168号行政处罚决定书,对于“未建设规范的危险废物贮存仓库,厂区有部分废旧油桶及磨屑露天堆放”的行为认定为“未按照国家环境保护标准贮存危险废物”;另外,温州市生态环境局温环鹿罚[2021]58号行政处罚决定书、温环永罚[2021]1号行政处罚决定书等对于露头堆放废油桶等危险废物的行为也认定为“未按照国家环境保护标准贮存危险废物”,而不是擅自堆放危险废物。实践中,适用《固废法》第一百一十二条第三项进行处罚的案件,大多为企业未建设危险废物暂存库,或者没有任何环境保护设施,将大量危险废物露头堆放于无任何防护措施外环境的行为。



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