近日，一家拖拉机生产企业因生产大气污染排放超标拖拉机，被某省生态环境厅罚没180余万元。这是继山东凯马汽车制造有限公司、山东唐骏欧铃汽车制造有限公司、安徽江淮汽车集团股份有限公司等车企因生产超标机动车被处罚后，又一起移动源大气污染防治领域的重大事件，虽然罚款金额不大，但足以警醒所有非道路移动机械生产企业以及柴油发动机生产企业。

下面笔者就生产、销售不符合环保标准的非道路移动机械，所涉及的法律和标准适用问题作出以下介绍和分析。

一、法律与排放标准的冲突：处罚机械生产企业，无标准依据；处罚发动机生产企业，无法律依据

2016年1月1日实施的《中华人民共和国大气污染防治法》第五十一条第二款规定“禁止生产、进口或者销售大气污染物排放超过标准的机动车船、非道路移动机械。”第一百零九条规定“第一百零九条 违反本法规定，生产超过污染物排放标准的机动车、非道路移动机械的，由省级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，没收违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款，没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车、非道路移动机械；拒不改正的，责令停产整治，并由国务院机动车生产主管部门责令停止生产该车型。”（2018年修订时，对于上述条款只是将“环境保护主管部门”修改为“生态环境主管部门”，其他内容未作修改）上述规定是对生产、销售大气污染物排放超过标准机动车船、非道路移动机械行为行政处罚的依据。然而，“污染物排放标准”具体是指什么标准？

2016年1月14日，原环境保护部发布《关于实施国家第三阶段非道路移动机械用柴油机排气污染物排放标准的公告》（公告 2016年第5号）。《公告》第一条第（三）款，“自2016年12月1日起，所有制造、进口和销售的农用机械不得装用不符合《非道路标准》（作者注：这里的《非道路标准》是指《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法（中国第三、四阶段）》（GB20891-2014））第三阶段要求的柴油机”。因此自2016年12月1日起，拖拉机生产企业不得装用不符合“国三标准”的柴油机。这一公告似乎解决了非道路移动机械大气污染物适用标准问题，但事实上并非如此。

2014年10月1日实施的《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法(中国第三、四阶段）》（GB 20891—2014）规定，其适用范围是“本标准适用于以下（包括但不限于）非道路移动机械装用，在非恒定转速下工作的柴油机的型式核准、生产一致性检查和耐久性要求”。即，该标准适用的对象是非道路移动机械装用的柴油机，而不是非道路移动机械本身。这导致，法律规定对于生产、销售超标非道路移动机械的行为应当予以行政处罚，但无对应的标准可以适用。同时，法律未规定对于生产、销售超标柴油发动机行为的行政处罚，虽然国家制定了针对柴油发动机的排放标准，但无法对生产、销售超标柴油发动机的行为进行处罚。

2016年大气污染防治法修改后，环保部门陆续对于机动车生产企业生产、销售超标机动车作出高额行政处罚。如，如山东凯马汽车制造有限公司轻型柴油货车超排、污染控制装置弄虚作假、以次充好案，山东唐骏欧铃汽车制造有限公司轻型柴油货车超排案，江淮帅铃厢式载货车OBD系统以次充好案等。然而，对于生产超标非道路移动机械的行为，一直未见行政处罚的案例。笔者认为，其原因正是法律与标准的不配套问题。

如何解决这一矛盾？要么修改法律，要么修改标准。

（三）地方立法，配套标准实施

2020年1月17日，《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》由北京市第十五届人民代表大会第三次会议审议通过，自2020年5月1日起施行。该《条例》第十条规定“在本市销售的机动车和非道路移动机械的发动机、污染控制装置、车载排放诊断系统、远程排放管理车载终端等设备和装置应当符合相关环保标准。”第三十四条规定“违反本条例第十条第一款规定，在本市销售的机动车和非道路移动机械的发动机、污染控制装置、车载排放诊断系统、远程排放管理车载终端等设备和装置不符合相关环保标准的，由市生态环境部门责令生产企业改正，没收违法所得，并处机动车和非道路移动机械货值金额一倍以上三倍以下罚款。”

上述规定，以地方立法的形式，将销售超标非道路移动机械的发动机的行为纳入行政处罚的范围。但是，该规定只是地方性法规，其适用范围有限，而且仅限于“销售”行为，而不包括“生产”行为。

（三）修订标准，配套法律实施

好在，生态环境行政主管部门早已发现了上述法律与标准不配套的问题。生态环境部2018年发布的《非道路移动机械及其装用的柴油机污染物排放控制技术要求（征求意见稿）-编制说明》第3.4项明确指出，“现行GB20891-2014第三阶段（国三标准）仅针对发动机做台架试验，生产一致性检查也仅限于发动机，并未对发动机装配到机械后的污染物排放情况进行检验。由于台架试验无法完全模拟出机械的实际作业条件，台架试验的排放测试结果无法直接反映出机械作业时机械的实际排放情况，若缺乏相应的标准法规，标准的实施效果将会大打折扣。”

2020年12月28日《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法（中国第三、四阶段）》（GB 20891-2014）修改单正式发布，并发布了其配套技术规范《非道路柴油移动机械污染物排放控制技术要求》（HJ1014-2020），修订单将该标准的适用范围扩大到“非道路移动机械及其装用”的柴油机，解决了法律与标准无法配套的问题。相信，标准的修订与实施，会对非道路移动机械生产企业产生深远的影响。

根据“机动车环保网”公布的数据，2021年11月，共有187家企业公开了916个机械机型的环保信息，其中国二机械机型16个，国三机械机型721个，国四机械机型179个。这些企业生产的机械是否都能达标排放呢？让我们拭目以待。